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《广东省通信设施建设与保护规定》解读材料

时间 : 2019-01-29 10:41:57 来源 : 广东省通信管理局 【字体:

点击查看文件:广东省通信设施建设与保护规定

《广东省通信设施建设与保护规定?#32602;?#20197;下简称《规定?#32602;?#24050;于2018年10月16?#31449;?#24191;东省人民政府常务会议审议通过,2018年11月2日由广东省人民政府以粤府令第256号公布,自2019年1月1日起施行。为促进对《规定》的理解与适用,特制定以下解读材料。

一、《规定?#20998;?#21457;的背景、依据及目标概况

(一)《规定?#20998;?#21457;的背景

为贯彻落实党中央、国务院关于建设网络强国、“宽带中国”战略部署,推动我省从“网络大省”迈向“网络强省?#20445;?#32553;小城乡数字鸿沟,扩大信息消费,提升民众福祉建设幸福广东,建设覆盖全省、高速便捷、安全稳定的通信网络势在必行。通信设施作为战略性公共基础设施,是我省实施信息化先导战略的重要基石,是推动我省经济社会发展模式和发展动力转换的基础支撑。有效规范通信设施建设,加强通信设施保护,是推动我省深化改革、高质量发展的保障,对促进我省经济转型发展、保障网络安全、维护社会稳定、改善和服务民生等至关重要。

目前,我省通信设施建设与保护工作缺乏法制保障,2000年9月起施行的《电信条例》有关通信设施建设的规定过于原则,涉及通信设施安全保护的规范几近空白。由于缺乏立法引领与保障,我省通信设施发展面临诸多困难,通信设施选址难、建设难、维护难等问题十分突出,如我省电信运营企业进入小区和公共区域建设通信设施屡受阻挠;基站因风水、邻避等原因屡被逼迁;通信设施因野蛮施工、交通事?#23454;?#21407;因?#40644;?#22351;?#21335;?#35937;屡见不鲜;公共设施集约共享明显滞后;通信设施被盗损案件数和损失额一?#22791;?#23621;全国首位等。立法规范通信设施建设与保护,是促进我省经济社会高质量发展的当务之急。

(二)《规定?#20998;?#23450;的依据

《规定?#20998;?#23450;的依据主要包括:

1、法律:《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等;

2、行政法规:《中华人民共和国电信条例》《广播电视设施保护条例》《中华人民共和国无线电管理条例》《城?#26032;?#21270;条例》等;

3、地方性法规:《广东省信息化促进条例》《广东省城乡规划条例》《广东省无线电管理条例》《广东省规章设定罚款限额规定》等;

4、相关政策和文件:《国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》《国务院、中央军委关于保护通信线路的规定》《广东省人民政府办公厅关于全面推进我省宽带网络基础设施建设的意见》等。

(三)《规定》出台目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,落实网络强国战略部署,推动信息化发展,服务于经济社会发展。各级人民政府及县级以上人民政府有关部门各司其职,做好通信设施的规划、建设、保护、宣传等工作;指导电信运营企业、铁塔公司做好安全生产、保护环境、规范建设、共建共享、普及宣传等工作,并履行好普遍服务等企业社会责任;指引相关组织和个人树立通信服务归于民生范畴的观念,做好平等开放、平等接入、光?#35828;?#25143;等支持工作;引导社会公众正确?#40092;?#36890;信设施作为战略性公共基础设施的属性,理解通信设施的建设与保护是数字中国、网络强国建设的保障,正确对待移动通信基站电?#27431;?#23556;等问题,减少对通信设施的侵占、逼迁、毁损、盗窃等行为。

二、解读方式及内容

通过对《规定》中涉及的关键词或专业术语进行?#25925;停?#20197;及对问题进行解答的方式,对《规定》主要内容进行解读。

(一)关键词及专业术语?#25925;?/span>

1、战略性公共基础设施(见《规定》第三条)

国务院《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知?#32602;?#22269;发〔2013〕31号)中首次强调“宽带网络是新时期我国经济社会发展的战略性公共基础设施”。随着信息社会的发展,通信设施在我国经济社会发?#27807;?#20013;的战略性、基础性、先导性的作用日益突出。

关于战略性,一是从全球来看,信息通信的发展已成为促进经济发展,推动科技创新的战略基石,全球大多数国?#37326;?#21152;快通信网络发展列入国家战略的优先发展领域;二是通信网络已经成为战略性新兴产业发展的一个关键领域,相关的云计算、物联网、5G等技术是国家间信息通讯技术领域竞争的焦点。因此,必须从战略的高度重视通信网络发展。

关于公共性和基础性,随着信息时代的到来,通信网络应用已日益普及,在经济社会发展和人民群众生活中发挥着不可或缺的基础性作用。通信设施像电力、?#35745;?#33258;来水一样作为城乡建设的基础配套设施,需纳入地区经济社会发展和城镇化发?#27807;南?#20851;规划,并作为公共基础设施予以保护。

2、省通信管理部门派出机构(见《规定》第五条)

“省通信管理部门的派出机构?#20445;?#26159;指省通信管理部门为加强对地市通信行业的监督管理,根据规定在地市设置的工作机构。派出机构根据省通信管理部门的授权,负责指定区域的通信行业管理工作。如深圳市通信管理局,根据广东省通信管理局的授权,负责深圳、惠州地区通信行业管理工作。

3、电信普遍服务(见《规定》第七条)

“电信普遍服务”是一个专有名词,经济合作与发展组织(OECD)将其定义为:任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务,而且业务质量和资费标准一视同?#30465;?#23427;传达了普遍、平等、可支付三个方面的基?#31454;?#20041;。电信普遍服务制度倡导任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务,并特别关注向偏远地区人群、低收入人群、老年人和残疾人提供广泛覆盖、成本补贴、价格优惠、业务质量均等的通信服务。 

4、城市黄线管理(见《规定》第十二条)

根据原建设部2005年发布的《城市黄线管理办法?#32602;?#24314;设部令第144号)第二条,“本办法所称城市黄线,是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。?#32972;?#24066;黄线管理,可理解为在城市黄线范围内进行更为严格的管理。

5、省通信管理部门派驻当地地级以?#40092;?#30340;工作机构(见《规定》第十九条)

为了推进网络强国、数字中国?#26085;鉸月?#23454;,省通信管理局在各地级以?#40092;?#25104;立了通信建设管理办公室,其主要职责包括:一是贯彻落实光?#35828;?#25143;国家标准,二是协调通信设施共建共享,三是收集本地市建设项目新建、改建、扩建信息,协调通信设施配套建设等。在规定实施过程中,各市通信建设管理办公室配合协助省通信管理部门做好《规定》贯彻落实的基础性工作。

6、室内分布?#20302;常?#35265;《规定》第二十一条)

室内分布?#20302;?#26159;一种改善建筑物内移动通信环境的通信设备,根据《通信行业统计调查制度》的解释,移动电话基站室内分布?#20302;?#23558;基站信号引入室内,解决室内盲区覆盖,改善室内通信质量。室内分布?#20302;?#36866;用于建(构)筑物的信号盲区或者弱区、移动通信话务量高或者移动网络流量大、网络频繁切换的场所。

7、超级通信基站(见《规定》第三十三条)

建设超级通信基站主要为满足通信应急保障需要。为强化应急通信保障能力,根据《国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划?#32602;?#22269;办发〔2017〕2号)3.3.2.2要求,要在灾害多发易发地区、重要城市及核设施周边区域建设一定数量的“塔架坚固抗毁、供电双备份、光缆卫星双路由”的超级基站。

(二)问题解答

1、制定《规定》的意义是什么?

习近平总书记强调:“要加强信息基础设施建设,强化信息资源深?#26085;?#21512;,打通经济社会发展的信息‘大动脉’”。国家“十三五”规划确立了网络强国战略,要求推动信息技术与经济社会深度融合发展,要“加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施”。《规定》的制定出台,正是我省为了贯彻落实党中央国务院重大部署的一项关键举措。

首先,《规定》有利于促进经济发展,加快转型升级。近年来,信息消费、移动支?#30563;?#26131;、电?#30001;?#21153;规模等呈现快速增长态势,数字经济发展潜力巨大,信息通信业已成为对经济转型升级有着重要支撑作用的关键性、基础性产业。通信设施作为信息通信业发展的基础,其建设和利用水平已成为一个地区经济社会发展水平、综合竞争力和现代化程度的主要标准,对我省实现“四个走在全国前?#23567;本?#26377;重要意义。

其次,《规定》有助于保障网络安全,维护社会安定。保障通信设施的安全,是保障网络安全和信息化的重要基础性工作。我省不仅要在更高起点更高层次更高目标?#36132;?#36827;改革开放,也要在更宽范围更深领域更广区域内保障好通信网络安全,保障广大人民群众的正常通信交流,保障应急通信、防汛抗灾等重大事项的顺利进行,“以安全保发展、以发展促安全,努力建久安之势、成长治之业”。

再次,《规定》有益于维护用户权益,服务社会民生。加强通信设施建设和保护,妥善解决基站选址难、建设难问题,按照国家有关规定和标准推进电信普遍服务、光?#35828;?#25143;建设,实现电信运营企业的平等进入和接入等,是切实保障广大电信用户合法权益、保障电信用户的知情权选择权和公平交易权、实现社会公平的根本所在。同?#20445;?#20197;完善的基础通信设施为依托,逐步健全电子政务平台和各类社会服务平台,既提高行政效率,又方便社会公众,为服务社会民生、满足民众需求提供更多便利,使广大用户真正享受到改革发展的成果,提升人民群众的“幸福?#23567;?#21644;“获得?#23567;薄?/span>

当前通信设施建设和保护工作的主要矛盾已转变为人民群众、社会经济对网络质量和电信服务的高要求与通信设施建设进程缓慢及保护不足所导致的网络质量不高?#21335;?#29366;之间的矛盾。要解决这个矛盾,立法规范通信设施建设与保护迫在眉睫,《规定》应时而生。

2、通信机房的交接箱、空调、电源等是否不属于通信设施,如?#20852;?#22351;应如何承担责任?

答:《规定》第二条明?#32602;骸?#26412;规定所称通信设施,是指组成公用通信网络?#20302;?#30340;所有设施,包括通信设备、通信线路、通信配套设施和通信管理部门认定的其他通信设施?#20445;?#19988;第六十条列举了“通信设备”“通信线路”“通信配套设施”的部分常用设备名称。可见,通信机房的交接箱属于通信线路的一部分,通信机房的空调、电源等属于通信配套设施,均属于“通信设施?#20445;?#26159;战略性公共基础设施,任何组织和个人?#22351;?#38750;法组织或者妨碍其建设与维护管理。如果对通信设施进?#20852;?#23475;,根据《规定》第五十四条“由省通信管理部门或者其他有关行政管理部门依照职权责令改正,对单位处1万元以上5万元以?#36335;?#27454;,对个人处100元以上500元以?#36335;?#27454;;情节严重的,对单位处5万元以上10万元以?#36335;?#27454;,对个人处500元以上1000元以?#36335;?#27454;。法律、法规和规章另有规定的,从其规定”要求追究其责任;涉嫌犯罪的,将?#30784;?#30772;坏广播电视设施、公用电信设施罪”等移送司法机关依法处理。

3、为什么需要建设和保护好通信基础设施?

随着信息化时代的到来,通信已成为人们日常生活的必需品。承载通信信号的通信基础设施也正在成为继水、电、气、交通之后的第五大城市公共基础设施,已走进千家万户。

人手一个智能手机的时代,人们对网速的要求越来越高,进入5G时代,速?#24335;?#36798;到4G的十倍以上。因无线频?#39318;?#28304;有限,?#27807;?#36890;信设施日趋接近人?#20405;?#36793;。为了确保通信网络的覆盖范围和质量,满足人们工作、生活的需求,支持和推进信息化和智能化的发展,我们必须建设与之相适应的通信设施。

4、《规定》如何明确各级人民政府和县级以上人民政府有关部门在通信设施建设与保护方面的职责?

目前通信设施建设与保护中存在的许多问题,与政府部门职责不清、尤其是地方政府的责任不明有很大关系。因此,《规定》梳理并界定了各级人民政府和县级以上人民政府有关部门?#21335;?#20851;职责。

《规定》第五条、第六条分四个层级对政府部门职责进行概述:一是明确省通信管理部门及其派出机构是通信设施建设与保护的主管部门;二是明确县级以上人民政府要将通信设施建设纳入国民经济和社会发展规划,统筹协调通信设施建设与保护工作,制定落实支持通信设施建设与保护、促进信息通信业发展的政策措施;三是乡镇人民政府、街道办事处和县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责,做好通信设施建设与保护工作,协调解决本行政区域内非法阻挠施工、非法逼迁等妨碍通信设施建设与保护的行为;四是村民委员会、居民委员会应当协助做好通信设施建设与保护?#21335;?#20851;工作。

此外,《规定》还在其他条款中规定了一些各级政府及其有关部门的具体职责,包括第七条中为电信普遍服务提供便利条件的要求;第九条中普及通信设施建设与保护法规政策、电?#27431;?#23556;等知识的要求;第十条中将通信设施建设内容纳入部分规划的要求;第十二条中将通信设施专项规划纳入控制性详细规划和土地出让规划设计条件、将通信设施纳入城市黄线管理的要求;第十三条中对老旧城区改造规划进行审查审批的要求;第十四条中规范建设审批流程、提高审批效率要求的要求;第十八条中关于协调合理间隔的要求;第二十条中审核建设项目的通信设施及其配建条件预留情况的要求;第二十八条应当制定并公布免费开放目录的要求;第三十四条中建立通信设施安全保护机制、将应急通信保障纳入本地区突发事件应急预案的要求;第四十七条中关于公安机关应及时立案和依法查处的要求等。

5、?#31561;?#36890;信设施后以废旧物品卖出,获利六百元,只需赔偿六百元即可。这种理解正确吗?

这种理解是错误的。

首先,根据《规定》六十一条,损害通信设施应当赔偿通信设施产权人或者管理人的损失,包括通信设施修复损失、阻断通信业务损失和阻断通信其它损失。可见,需要赔偿的范围绝对不仅仅是获利范围。最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、公安部《关于印发<公用电信设施损坏经济损失计算方法>的通知?#32602;?#24037;信部联电管〔2014〕372号)中界定了这三种损失的计算范围:

(1)公用电信设施修复损失,是指公用电信设施损坏后临时抢修、正?#20132;指此?#38656;各?#20013;?#22797;费用总和,包括人工费、机具使用费、?#28508;?#20351;用费、调遣费、赔补费、更换设施设备费用等。

(2)阻断通信业务损失,是指公用电信设施损坏造成通信中断所带来的业务损失的总和,包括干线光传送网阻断通信损失、城域/本地光传送网阻断通信损失和接入网阻断通信损失。

(3)阻断通信其他损失,是指公用电信设施损坏造成通信中断所带来的除通信业务损失以外的其他损失的总和,包括基础电信企业依法向电信用户支付的赔偿费用?#20154;?#22833;。

其次,根据《规定》第五十四条规定,因为违反?#35828;?#22235;十六条关于禁?#27807;?#31363;、损毁通信设施的规定,可能会由省通信管理部门或者公安等部门责令改正,并对单位处1万元以上5万元以?#36335;?#27454;,对个人处100元以上500元以?#36335;?#27454;;情节严重的,对单位处5万元以上10万元以?#36335;?#27454;,对个人处500元以上1000元以?#36335;?#27454;。

再次,根据《规定》第五十八条规定,造成损害的需依法承担民事责任外,还有可能涉嫌犯罪被移送司法机关依法处理。《刑法》第?#35805;?#20108;十四条规定:“破坏广播电视设施、公用电信设施,危害公共安全的,处三年以上七年以下有期徒刑;造成严重后果的,处七年以上有期徒刑”。

另外,根据《规定》第四十五条及第五十四条规定,?#23637;?#24223;旧通信设施的,应当查验出售单位开具的出售证明并如实登记,发现侵占、盗窃、破坏通信设施的可疑线索的,应当立即报告公安机关。?#23637;?#26080;合法来源证明的废旧通信设施,同样会被处罚。

6、通信设施到底辐射多大?通信设施的建设和使用是否会影响身体健?#25285;?/span>

近年来公众对电?#27431;?#23556;的关注度颇高,国家针对通信设施的建设制定了一?#30423;?#26435;威标准,符合建设标准的通信设施是安全的,对人体的影响其实微乎其微。实际上,“大块头”的通信基站?#23545;?#27809;有一屋子家电的辐射大,以电吹风为例,由于使用时和人体的距离很近,其辐射可?#28304;?#21040;100μm/c㎡ ,而通信基站的辐射量?#35805;?#22312;8μm/c㎡,?#23545;?#23567;于家电。根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价分类管理目录?#32602;?#36890;信行业中仅有“无线通讯”类须填报登记表,属于环境影响很小类。

7、我想选择A宽带,但小区只能选择B宽带,这样符合规定吗?

《规定》第二十三条第一款明?#32602;骸?#30005;信用户有权自主选择电信业务经营者提供的服务”。同?#20445;?#35268;定》第二十三条、第二十六条都规定小区应向电信业务经营者平等开放、平等接入。可见,小区如果限定只能选择B宽带是违法的。

因此,如果发现有非法阻止或者妨碍电信业务经营者向电信用户提供公共电信服务的,省通信管理部门可以依据《电信条例》第七十五条规定,责令改正并处1万元以上10万元以?#36335;?#27454;。同?#20445;?#22914;果发现电信、互联网、广播电视等业务经营者与项目建设单位、物业服务企业、业主委员会等签署排他性、垄断性协议,或者以其他方式实施排他性、垄断性行为的,工商行政管理部门?#37096;?#20197;根据《广东省信息化促进条例》第六十七条责令停止违法行为,没收违法所得,并处一万元以上五万元以?#36335;?#27454;。

8、认为正在建或者已经建好的基站影响风水或生活,要求搬迁违法吗?可以通过什么方式要求搬迁?

如果因为风水、邻避、美观等原因要求正在建或者已经建好的基站搬迁是不合法的。如违?#30784;?#35268;定》第三十一条、第四十一条、第四十六条,有非法阻挠通信设施建设的行为的,或者擅自改动、拆除、迁移他人通信设施的,将由省通信管理部门、公安机关等有关行政管理部门根据《规定》第五十四条,依照职权责令改正,并对单位处1万元以上5万元以?#36335;?#27454;,对个人处100元以上500元以?#36335;?#27454;。情节严重的,对单位处5万元以上10万元以?#36335;?#27454;,对个人处500元以上1000元以?#36335;?#27454;。此外,公安机关还可依据《治安管理处罚法》第二十三条、第二十八条、第三十三条、第四十九条等规定,对相关责任人予以拘留。如涉?#21360;?#30772;坏广播电视设施、公用电信设施”犯罪的,将移送司法机关依法处理。

确有必要改动、拆除或者迁移的,根据《规定》第四十一条,应当事?#26085;?#24471;通信设施产权人或者管理人同意,由城乡规划主管部门以不降低原有通信服务水平和质量为标准,按照通信设施专项规划和城乡规划要求重新规划通信设施设置位置,先建设后拆除,所需费用和损失将由提出改动、拆除、迁移的组织或者个人承担。

9、新买的无人机是否可以随意飞行?

通信设施保障了我们的通信质量,但也常常招受“飞?#26149;?#31096;”。

近年来,无人机、孔明灯、气球、风筝、热气球等低空飞行物损坏通信设施的新闻屡见不鲜,在可能危及通信设施安全的范围内升放?#40092;?#29289;?#32602;?#37117;属于危害通信设施安全的行为,根据《规定》第四十六条规定,在可能危及通信设施安全的范围内升?#27431;?#31581;、气球、孔明灯、无人驾?#32531;?#31354;器等低空漂浮物体,或者设置可能干扰通信质量的设备,都属于禁止实施的行为。根据第五十四条规定,实施了禁止性行为,可能会被行政管理部门依职权进行处罚。

10、公共体育场馆需要向基础电信运营商开放场馆布设通信基站吗?

应当答应开放。根据《规定》第二十八条,公共机构、公共场所、公共设施的产权人、管理人或者使用人,应当向基础电信业务经营者开放,为其建设通信设施提供便利,并保障基础电信业务经营者公平进入。如果不依法平等开放或者?#35805;?#35268;定免费开放的,根据《规定》第五十三条,可能会受到上级机关或主管部门处理。

三、具体事项办事指引

《规定》新增的办理事项包括如下两项:

(一)建设前通知事项

《规定》第十九条规定:“新建、改建、扩建下列建设项目,……建设单位应当事先通知省通信管理部门派驻当地地级以?#40092;?#30340;工作机构?#20445;?#24314;设单位应在建设前将建设信息通知各地市通信建设管理办公室。

(二)光?#35828;?#25143;通信设施验收事项

《规定》第二十五条规定:“新建、改建、扩建住宅小区、住宅建筑、?#22871;?#27004;、商业建筑等建设项目,建设单位应当按照光?#35828;?#25143;相关标准规?#30563;?#34892;建设;工程竣工后,应当委托经计量?#29616;?#30340;检测机构对光?#35828;?#25143;通信设施进行检测;检测合格的,应当及时组织验收,验收文件报工程所在地住房城乡建设主管部门和省通信管理部门备案。光?#35828;?#25143;通信设施应当纳入建设工程质量分户验收和综合验收。未经验收、验收不合格或者未按照要求备案的,该建设工程?#22351;?#20132;付使用,?#22351;?#25509;入公用电信网。”

在现有建设项目验收的基础上,增加竣工后通信设施检测程序及验收后报省通信管理部门备案程序。

1、竣工后通信设施检测程序

委托经计量?#29616;?#30340;检测机构对光?#35828;?#25143;通信设施进行检测,经检测合格后才可组织验收。检测机构由质量技术监督部门管理,不做指定。

2、验收后备案程序

验收文件除报工程所在地住房城乡建设主管部门外,同时报工程所在地市通信建设管理办公室备案。

四、执法事项说明

《规定》第四章“法律责任”中,详细规定了违反共建共享、预留空间及配套建设、平等接入、光?#35828;?#25143;、配合光?#35828;?#25143;改造、平等开放及免费开放、禁止及限制行为等规定的,以及违法使用他人通信设施、行政机关及其工作人员有失职或者违法行为、通信设施产权人和管理人未按规定履行职责等,需要承担的法律责任。如违反共建共享规定的,根据《规定》第十六条、第四十八条,通信设施的建设、使用单位拒不执行国家和省有关共建共享规定,或者执行共建共享规定不符合要求的,由省通信管理部门责令改正;拒不改正的,处1万元以上5万元以?#36335;?#27454;。

五、《规定》的特点及创新点

《规定》是对《中华人民共和国电信条例》《广东省信息化促进条例》等法规相关内容?#21335;?#21270;和补充。总的来看,规定的主要亮点有二:一是坚持问题导向,紧扣通信设施建设与保护工作中遇到的突出问题进行制度设计;二是用足用好地方立法权,注重相关制度措施的合法性、针对性、实用性和可操作性,着力解决实际问题。

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